自行补正说明行政机关积极消除违法结果，监督行政之目的已经达到。

2015年10月13日，习近平在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上重申：必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索，全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。这可从主动性自身的规范释义及其所置身的文本环境两个方面解析。

作者简介：郑毅，法学博士，中央民族大学法学院副教授。[7]参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，中共党史出版社2008年版，第62页。从这个意义上说，我国《宪法》3条第4款的历史贡献也不仅在于将央地关系场域从局限于具体事项或类型拓展到更为宏观的层面，更在于对地方具体角色定位的丰富化、明晰化和立体化。虽然地方自主性逐渐扩大，单一制的国家结构形式决定了地方在本质上仍为中央政府的延伸，然而这种看似以中央管制为主线的规范逻辑，却在另一个侧面为地方主动空间的营造提供了间接支持——中央作为各级政府责任的最终承担者，无意间弱化了地方政府自身的责任压力，而压力腾退的空间就为地方主动性的额外发挥创造了新维度。其一，显性的联合，最典型的莫过于西南六省(区市)的经济协调会、长三角城市经济协调会等。

而主动性则是在积极性构建的制度框架下通过对主观能动性的充分发挥，最终促成积极性和主动性共同价值的真正实现。毛泽东在酝酿《论十大关系》的过程中，国家计委曾向其汇报：现在各省市自治区普遍要求多办工厂，但他们有两个顾虑：一怕中央不准他们搞。[47]详见郑毅：《央地财政事权和财政支出责任再划分》，《中国经济报告》2018年第4期。

如作为我国民族自治地方的最高层级，自治区自治条例的阙如一直是制约我国民族区域自治法实施效果提升的重要因素，但就新疆、西藏这两个情况最为特殊也由此被诸多学者认为最可能率先出台自治条例的自治区而言，实际上几无制定自治条例的主动性，其原因恰恰是对中央以非制度化形式确保各方面资源供给以调动两区维护民族团结、边疆稳定积极性的路径依赖。又如，我国《立法法》第四章对地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章等地方立法的权限、范围、程序的规定，第五章对备案审查与冲突规范的规定等，第90条第2款甚至赋予经济特区在立法方面享有比一般地方更大的主动空间。我们过去的问题是过分集中，但又要看到放弃集中也不行。七五宪法和七八宪法只认可积极性与中央统一领导的一对一关系，形成二元结构。

[62]参见楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版，第159-160页。提出了明确的《政府间财政关系法》的立法目标。

地方政权那么多，不要使他们感到无事可做。[24]同前注[12]，许崇德书，第348页。[41]参见陈国申：《从传统到现代：英国地方治理变迁》，中国社会科学出版社2009年版，第210-211页。易言之，只有中央认可并促进的地方主动性方为该款所保护和鼓励的对象，认可与否的判断基准仍在于是否遵循中央的统一领导。

[47] 至于中央与地方事权划分的规范化，在当前历史背景下集中体现为法治化，这也是法学(尤其是宪法学)对于央地关系议题的最大贡献所在。地方性的、局部性的指标，由各省市自治区或各部门自行平衡和安排。[70]在此基础上，2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出：加快研究制定中央与地方收入划分总体方案，推动进一步理顺中央与地方的财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制。[96]王建学：《授权地方改革试点决定应遵循比例原则》，《法学》2017年第)期。

前一个问题属制度建构层面，学界业已提出诸多对策，如在全国政协下设中央地方争议协调委员会、[78]在全国人大或国务院下设地区委员会、[79]在全国人大常委会下设政府间财政关系委员会等。[98]参见冯舟：《论宪法第三条第四款——也读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《政法论坛》2007年第5期。

我国《宪法》3条第4款遵循在中央的统一领导下在表述上构成了发挥地方主动性和积极性的共同前提，实际蕴含了中央领导-地方积极性和中央领导-地方主动性的双重逻辑关系。[71]党的十九大报告进一步明确：加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

1994年至2006年期间中央事权基本维持在30%，地方事权基本维持在70%，而同一期间中央财权平均为52%，地方财权平均为48%。[67]其动机显而易见：在目前宪法和基本法没有明确区分中央与地方政府事权的前提之下，这种事权划分(指作为分税制政策基础的1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》——笔者注)的方式当然无法永久性地约束中央政府本身，它必然随着社会经济的发展而不断地调整。[105]有学者坦言：这么大个国家，中央文件写得太细、太板，底下没法办。第三，实践中不能匹配。伯特兰·罗素将现代政府的三项基本目的概括为安全、公正和进步，其中安全和公正需要集中的政府控制，进步则要为与社会秩序相容的个人主动性提供最大的空间，分权则是前述目的同时实现的方法，即国家政府必须给地方权力机构留下尽可能多的空间。[61]基于权责一致的基本法理，与事权相对应的概念在法治逻辑上应指向不行使或不当行使相关事权所产生的政府责任，而非同样作为权力，亦同样需要与特定政府责任形成对应关系的财权。

这样我们才能进步得比较快。到了2013年，作为新时代各方面事业发展总蓝图的党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是全面阐述了该理论与中国实践的契合关系：适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。

也有学者认为这种隐性策略的前提主要是中央的默认或不知晓，[98]但实际情况可能更为复杂。如，《地方组织法》共提及15处各级地方在本行政区域内的职权问题，且集中在第8条县级以上地方各级人大的职权(3处)、第9条乡级人大职权(4处)、第44条县级以上地方各级人大常委会职权(3处)、第59条县级以上地方各级政府职权(2处)、第61条乡级政府职权(2处)以及第67条各级政府对设在本地方但无隶属关系的国家机关和企事业单位的协助(1处)。

这源于1982年修宪时对中央与地方职权配置问题的空前关注。[93]参见李培林：《中国社会结构转型——经济体制改革的社会学分析》，黑龙江人民出版社1995年版，第65-69页。

[37]毛泽东回应道：苏联有一个时期很集中，也有好处，但缺点是使地方积极性减少了。从这个意义上说，虽然扩大地方自主权的本意在于充分调动地方在经济和社会发展中的积极性，[51]但调动积极性绝不意味着赋予地方的事权多多益善，而应以合理配置的事权为基础，强调各层级地方均有充沛财力确保相关事权的真正落实，当然也就不能将一味的权力下放奉为调动地方积极性的不二法门。[35]苗连营、王圭宇：《地方人格化、财政分权与央地关系》，《河南社会科学》2009年第2期。[15]其主要原因就在于毛泽东本人对《论十大关系》的判断并未完全拿得准：《论十大关系》究竟对不对？至少还要看五年。

三是划分规范的实施化，即将党的十九大提出的加强宪法实施具象化为宪法和宪法相关法中的央地关系规范被全面、良好、充分地贯彻落实，此乃解决央地关系调整有法必依的问题。不论是主动性还是积极性，其内在价值追求本质相同，均以地方各项事业稳步发展和地方合理利益最大化为终极目标。

此外，由于地区间的情况和问题大不相同，中央的领导人对需要多么大的大区权力心中无数，于是容许相当程度的地方实验。其一，显性的联合，最典型的莫过于西南六省(区市)的经济协调会、长三角城市经济协调会等。

同时，根据我国《民族区域自治法》第三章的规定，民族自治地方还另在27项自治权范围内享有更大的主动性。[70]同前注[39]，谭建立编著书，第15页。

一是划分原则的规范化，这个从1949年《共同纲领》至今一直在宪法规范的层面不断变化，其间虽有反复，但目前已基本形成了原则性条款、中央与特殊地方关系条款、静态条款、动态条款和间接条款并立的结构框架。毛泽东在酝酿《论十大关系》的过程中，国家计委曾向其汇报：现在各省市自治区普遍要求多办工厂，但他们有两个顾虑：一怕中央不准他们搞。[109]陈健：《为什么宏观调控有时会成为空调？——整体博弈视角下的中央与地方关系》，《河北经贸大学学报》2015年第3期。[59]在逻辑的严谨性上，后一种提法无疑更科学，因为其暗含了以事权划分为中心、财权划分相配合的理念，而前一种提法则恰恰相反，有本末倒置之嫌。

[107]同前注[104]，朱广忠文。第二，应兼顾纠纷解决机构的综合性与权威性，这是确保其居间裁判地位的基础。

这样，不仅作为央地关系处理原则的积极性问题首次入宪，且中央的积极性问题也被给予了一定重视——扩大地方权力当然要适度，应以不影响国家必要的集中统一为前提，而不能走到地区分割半分割的状态去[20]——这其实也从侧面暗示了中央的积极性的核心内涵之一，即国家的集中和统一。第一，在理论上，中央利益实际是国内各级各类地方利益的有机整合，在根本价值取向上具有内在一致性。

[66]实践中对于推进与财权划分相适应的事权划分改革的呼声日渐高涨，而事权-财权模式就暗含了将财权划分的改革成果引入并反哺事权划分的理论期待。参见前注[6]，薄一波书，第340页。